نفت و بودجه 1405؛ سند تلخ اما واقعی از اقتصادِ در محاصره | کالبدشکافیِ انفالسازی در بودجه | رؤیای «هاب انرژی» در زمستانهای سرد
به گزارش اقتصادنیوز، علیرضا میردیده در اکوایران نوشت: «مرکز پژوهشهای مجلس در گزارش «بررسی لایحه بودجه سال 1405 کل کشور: بخش نفت و گاز» به مداقه و تحلیل لایجه دولت و میزان تطبیق آن با اسناد بالادستی، خاصه قانون برنامه هفتم پیشرفت در زمینه نفت و گاز پرداخته است. اما، فراتر رفتن از این قبیل شکلگرایی حقوقی، میتوان تدام انفالسازی نفت و پیامدهای آن، خاصه در زمینه کسری بودجه و ناترازیها و نیز رؤیاهای دستنایافتنی برنامه هفتم را مشاهده کرد.
از «ملیشدنِ نفت» تا «توزیعِ انفال»
نفت همواره نقطه ثقل اقتصاد سیاسی ایرانِ دوران مدرن بوده است. آمارهای رسمی نشان میدهد که در ششماهه اول سال 1404، بخش استخراج نفت و گاز طبیعی سهمی 25 درصدی در رشد اقتصادی کشور داشته است. با این حال، بررسی لایحه بودجه 1405 نشان میدهد که ماهیت حکمرانی بر این منبع ثروتساز دچار یک دگردیسی پارادایمی شده است؛ گذار از مفهوم «نفت ملی» (ثروتی متمرکز در خزانه برای توسعه زیرساختهای عمومی) به «نفت به مثابه انفال» (دارایی کالایی برای تهاتر و توزیع مستقیم میان نهادها).
لایحه بودجه سال آینده، بیش از آنکه یک سند مالی یکپارچه باشد، جدولی برای تسهیم این «سهمالارث نفتی» میان بخشهای مختلف دولت (State) است تا بتوانند در شرایط سخت تحریم و ناترازی، روزمرگی خود را مدیریت کنند. در این میان، تقابل آشکاری میان الزامات خیالی «برنامه هفتم پیشرفت» و واقعیتهای تلخ میدان انرژی و ژئوپولیتیک به چشم میخورد که دولت را در یک بنبست سیاستگذاری گرفتار کرده است.
کالبدشکافیِ انفالسازی در بودجه 1405: تهاتر به جای تخصیص
مهمترین نشانه تغییر ماهیت نفت از یک سرمایه ملی به یک دارایی توزیعی (انفال)، در جداول جمعی-خرجی بودجه نهفته است. بر اساس لایحه سال 1405، معادل 10 میلیارد دلار (517 هزار بشکه در روز) نفت خام و میعانات گازی مستقیماً به نیروهای مسلح، طرحهای خاص و تهاتر اختصاص یافته است؛ به عبارت دیگر، معادل 754 هزار میلیارد تومان (همت).
این اعداد به روشنی خبر از انفالسازی نفت میدهند؛ دولت به جای آنکه نفت را بفروشد، ارز آن را به بانک مرکزی بدهد و ریال آن را در قالب بودجههای عمرانی و دفاعی با نظارت دیوان محاسبات خرج کند، خودِ فیزیکِ نفت را به عنوان یک «اعتبار کالایی» به نهادها واگذار میکند. در چنین ساختاری، مفهوم یکپارچگی بودجه از بین میرود و هر نهاد به یک تاجر نفت بدل میشود.
وجه دیگر این انفالسازی، دستاندازی به سهم نسلهای آینده است. طبق قانون، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی میبایست 51 درصد باشد، اما دولت در لایحه 1405 این سهم را به 20 درصد کاهش داده و عملاً 31 واحد درصد از دارایی صندوق را استقراض کرده است. این عدد، که معادل 590 همت (7.9 میلیارد دلار) است، آشکار میسازد که دولت برای پوشش هزینههای جاری و جبران ناترازیها، در حال پیشخور کردن ثروتهای بیننسلی است.
بیشبرآوردی درآمدهای نفتی؛ تقلا برای تراز کردن روی کاغذ
یکی از عارضههای همیشگی بودجهریزی در ایران که ناشی از همان نگاه توزیعی به درآمدهای خیالی است، «بیشبرآوردی» است. لایحه 1405 میزان صادرات نفت خام و میعانات گازی را 1 میلیون و 772 هزار بشکه در روز و قیمت هر بشکه را 54 دلار فرض کرده است.
تحلیل مرکز پژوهشها نشان میدهد که با توجه به شرایط بازار و فشارهای تحریمی، سناریوی محتملتر، صادرات 1.5 میلیون بشکه با میانگین قیمت 53 دلار (حدود 29 میلیارد دلار درآمد کل) است. این یعنی مفروضات بودجه (34.9 میلیارد دلار) حدود 20 درصد (تقریباً 6 میلیارد دلار) دچار بیشبرآوردی است.
دولت که از یک سو امکان خلق درآمدهای پایدار مالیاتی را ندارد و از سوی دیگر باید هزینههای جاری متورم را پوشش دهد، چارهای جز متورم کردن اعداد روی کاغذ ندارد. این کسری بودجه پنهان، در طول سال خود را به شکل استقراض از بانک مرکزی، تورم و در نهایت فشار بر معیشت عمومی نشان خواهد داد.
نکته اساسی آن است که بر مبنای تجربه سالهای گذشته، میتوان دریافت که بخشی از راهبرد دولت برای جبران این بیشبرآوردی و فراتر از آن، کسری در فروش نفت، افزایش نرخ تسعیر ارز است. امری که در سال 1403 به گزارش دیوان محاسبات کشور، سبب شد که باوجود تحقق 63 درصدی فروش نفت از سوی دولت، به طور کلی درآمدهای نفتی دولت در سال 1403، 144 درصد محقق شود که بخش عمده آن ماحصل افزایش نرخ تسعیر ارز بوده است، نه فروش نفت.
ناترازی انرژی؛ هزینه سنگینِ حکمرانی توزیعی
نگاه «انفالی» به منابع، پیامد تلخ دیگری نیز در پی دارد: وقتی انرژی به عنوان یک حق توزیعی ارزان در اختیار جامعه قرار میگیرد، ناترازی به یک بحران امنیتی-اقتصادی تبدیل میشود. لایحه بودجه 1405 آینه تمامنمای این بحران است.
در جداول بودجه، مبلغ حیرتانگیز 427 همت برای واردات بنزین (225 همت) و تأمین بنزین و گازوئیل داخلی از طریق تهاتر با پتروشیمیها (202 همت) در نظر گرفته شده است. این رقم نسبت به سالهای گذشته رشد بسیار شدیدی داشته است. سوزاندن این حجم عظیم از منابع ارزی برای تامین سوخت خودروها، دقیقاً نقطه مقابل «سرمایهگذاری» است.
در همین حال، مشاهده میشود که احکام مهم برنامه هفتم که میتوانستند اندکی به بهبود این روند کمک کنند، در لایحه نادیده گرفته شدهاند. هیچ ردیف مشخصی برای تامین منابع «سامانه جامع مدیریت هوشمند انرژی» لحاظ نشده است. همچنین، عوارض گازهای مشعل (فلر) که باید منبعی برای «صندوق بهینهسازی مصرف انرژی» باشد، تعیین تکلیف نشده است و منابع این صندوق شفافیت لازم را ندارد. این امر حاکی از آن است که در جنگ میان «بقاء در کوتاهمدت» و «اصلاح ساختاری در بلندمدت»، دولتِ گرفتار در تحریم، گزینه نخست را انتخاب کرده است.
نقد تخیلات برنامه هفتم: رؤیای «هاب انرژی» در زمستانهای سرد
مرکز پژوهشهای مجلس در بخش تطابق لایحه با برنامه هفتم، انتقادات تندی را متوجه دولت کرده است. یکی از این انتقادات، عقبماندگی لایحه از هدفگذاری برنامه هفتم برای تبدیل ایران به «هاب انرژی منطقه» و رساندن صادرات گاز به 40 میلیارد متر مکعب (و خالص 20 میلیارد) در سال است. مرکز پژوهشها استدلال میکند که برای رسیدن به این هدف، صادرات گاز در سال 1405 باید بیش از 18 میلیارد متر مکعب باشد، در حالی که بودجه روی 16 میلیارد متر مکعب بسته شده است (حدود 10 درصد عقبماندگی).
اما اگر با لنز واقعگرایی ژئوپولیتیک به مسئله نگاه کنیم، در اینجا حق با دولت بوده و نقد اصلی به نویسندگان برنامه هفتم وارد است. کشوری که در زمستانها با ناترازی شدید گاز روبروست، صنایع خود را تعطیل میکند و به دلیل تحریمها توان جذب میلیاردها دلار سرمایه خارجی برای تکنولوژی «فشارافزایی» در پارس جنوبی را ندارد، چگونه میتواند هاب انرژی منطقه شود؟
تحولات ژئوپولیتیک، کریدورهای جایگزین- نظیر کریدور میانی- و قراردادهای گازی کشورهای همسایه، جایگاه ایران را در بازار انرژی به شدت محدود کرده است. در این شرایط، لایحه بودجه 1405 نه از سرِ تقصیر، بلکه از سرِ ناچاری و برخورد با واقعیتهای میدانی، اهداف رویایی برنامه هفتم را نادیده گرفته است. مقصر دانستن دولت برای عدم تحقق این تخیلات قانونی، نادیده گرفتن انزوای تحمیلی بر اقتصاد سیاسی ایران است.
پیشنهادهای مرکز پژوهشها؛ شکست شکلگرایی حقوقی در برابر منطق اقتصاد سیاسی
مرکز پژوهشهای مجلس در بخش چهارم گزارش خود، لیستی از پیشنهادهای اصلاحی را ارائه داده است که اگرچه از نظر «انضباط مالی» مترقی به نظر میرسند، اما در برخورد با واقعیتهای لایحه 1405، دچار نوعی تناقض ساختاری هستند.
اصلیترین پیشنهاد مرکز، ایجاد جداول الحاقی برای «صندوق بهینهسازی مصرف انرژی» و «حساب سرمایهگذاری نفت و گاز» است. مرکز پژوهشها به درستی اشاره میکند که منابع این حسابها (مانند 10 درصد عواید محصولات فرعی گاز یا 60 درصد عواید صادرات محصولات فرعی) در لایحه ناپدید شدهاند.
بهواقع این پیشنهاد، تلاشی برای بازگرداندن «نفتِ انفال شده» به دایره نظارت است. وقتی دولت منابع را در جداول جمعی-خرجی یا خارج از سقف بودجه پنهان میکند، در واقع در حال خلع ید از مجلس برای نظارت بر ثروت ملی است. پیشنهاد مرکز برای «شفافسازی»، در واقع یک پاتکِ قانونی به روندِ غیررسمیسازیِ بودجه است. پرسش اصلی آن است که وقتی دولت برای تامین حقوق و دستمزد، 31 واحد درصد از سهم صندوق توسعه ملی را استقراض کرده است (حدود 7.9 میلیارد دلار)، آیا واقعاً فضایی برای واریز منابع به «حساب سرمایهگذاری» باقی میماند؟ پیشنهاد مرکز، اگرچه از لحاظ حقوقی مناسب است، اما «جیبِ خالیِ دولت» را نادیده میگیرد.
این گزارش در پیشنهادی دیگر مطرح کرده طبق قانون برنامه هفتم، نرخ عوارض سوزاندن گازهای مشعل (فلر) برای سال 1405 معادل 40 درصد قیمت صادراتی تعیین شود. این پیشنهاد، بهواقع نمونهای دیگر از رؤیاهای دستنایافتنی برنامه هفتم است. دولت از یک سو توان سرمایهگذاری برای جمعآوری گازهای مشعل را به سبب تحریم و کمبود نقدینگی ندارد و از سوی دیگر مرکز پژوهشها میخواهد او را جریمه کند. این جریمه عملاً از یک جیب دولت (شرکت ملی نفت) به جیب دیگر (صندوق بهینهسازی) میرود، بدون آنکه در واقعیت، گازی جمعآوری شود. این راهکار، صرفاً نمایشی حسابداری است که ناترازی عملیاتی را حل نمیکند. بدین ترتیب، راهکارهای پیشنهادی مرکز پژوهشها، اگرچه از منظر «تکنوکراسیِ مالی» ستودنیاند، اما به نوعی دچار «نابیناییِ ژئوپولیتیک» و «عدم درک اضطرارِ بقا» هستند.
بازگشت به واقعیت حکمرانی
لایحه بودجه 1405 در بخش نفت و گاز، یک سند تلخ اما واقعی از اقتصادِ در محاصره است. انتقادات مرکز پژوهشها به عدم شفافیت و نادیده گرفتن قوانین بالادستی کاملاً درست است، اما نباید فراموش کرد که بسیاری از این قوانین- خاصه در برنامه هفتم- بر پایه تمنیات نوشته شدهاند، نه امکانات.
روند «انفالسازی نفت» و توزیع مستقیم آن میان نهادها، شاید در کوتاهمدت راهکاری برای دور زدن بروکراسی و تحریمها باشد، اما در بلندمدت به فروپاشی انضباط مالی و تضعیف مفهوم «بودجه ملی» میانجامد. دولت به جای تلاش برای پاسخگویی به رؤیاهای ژئوپولیتیکِ دستنیافتنی، بایستی تمرکز خود را بر مهار ناترازی انرژی و شفافسازی سهم هر ذینفع از آخرین قطرات ثروت ملی بگذارد.
